CINCO OBSERVACIONES A LA LEY DE CARRERA PÚBLICA MAGISTERIAL APROBADA EN PRIMERA VOTACIÓN POR LA COMISIÓN PERMANENTE DEL CONGRESO.
Lima, 9 de julio de 2007
La Comisión Permanente del Congreso ha aprobado el día 6 de julio de 2007, en primera votación, un Proyecto de Ley bajo el título: “Ley que modifica la Ley del Profesorado en lo referido a la Carrera Pública Magisterial” (que en adelante denominaremos el Proyecto), cuyo texto conocemos gracias a que es difundido en el portal institucional de Foro Educativo. Dentro del plazo de siete días dicha Comisión debe continuar el procesamiento del Proyecto procediendo a aprobarlo en segunda votación, sin modificaciones, o adoptando otra decisión.
La vigente Ley del Profesorado (Ley 24029, modificada por la Ley 25212) contiene 76 artículos, 14 Disposiciones Transitorias y una Disposición Final, de los cuales se refieren a la vigente “Carrera Pública del Profesorado”: los artículos del 29 al 33, en el aspecto de estructura; los artículos 34 al 44, respecto a ingreso, evaluación y ascensos; el artículo 45, en lo relativo al cese, y los artículos del 46 a al 52, sobre las remuneraciones. Esos son los artículos que, supuestamente, serían modificados por el Proyecto, no así el resto del articulado de la Ley del Profesorado.
La Ley del Profesorado está vigente pero congelada en varios de los beneficios que ella otorga, y en el caso de la “Carrera Pública del Profesorado”, están congelados, por más de una década, los procesos de evaluación y ascensos, lo cual ha llevado, según el último informe oficial del Ministerio de Educación, a la siguiente pirámide irregular y aplanada:
La vigente Ley del Profesorado (Ley 24029, modificada por la Ley 25212) contiene 76 artículos, 14 Disposiciones Transitorias y una Disposición Final, de los cuales se refieren a la vigente “Carrera Pública del Profesorado”: los artículos del 29 al 33, en el aspecto de estructura; los artículos 34 al 44, respecto a ingreso, evaluación y ascensos; el artículo 45, en lo relativo al cese, y los artículos del 46 a al 52, sobre las remuneraciones. Esos son los artículos que, supuestamente, serían modificados por el Proyecto, no así el resto del articulado de la Ley del Profesorado.
La Ley del Profesorado está vigente pero congelada en varios de los beneficios que ella otorga, y en el caso de la “Carrera Pública del Profesorado”, están congelados, por más de una década, los procesos de evaluación y ascensos, lo cual ha llevado, según el último informe oficial del Ministerio de Educación, a la siguiente pirámide irregular y aplanada:
Cabe recordar también que el artículo 57° de la Ley 28044, Ley General de Educación, dispone que: “Una ley específica establece las características de la carrera pública docente”.
En base a las consideraciones anteriores, el análisis técnico del contenido del Proyecto nos suscita un conjunto de inquietudes y observaciones que deberían ser resueltas absueltas por la Comisión Permanente del Congreso, en la forma que les parezca más apropiada, antes de proceder a la segunda votación de tan importante Proyecto.
OBSERVACIONES:
Primera Observación:
El título del Proyecto indica que modifica la vigente Ley del Profesorado; pero en realidad crea (artículo 1°) una nueva “Carrera Pública Magisterial” y un nuevo régimen laboral para sus miembros, distintos a los de la vigente Ley del Profesorado. El Proyecto establece para el ingreso a esa nueva “Carrera Pública Magisterial” una evaluación obligatoria (artículo 9° a) y concursos públicos anuales (artículo 12°). Asimismo, decreta el cierre y la progresiva extinción del régimen laboral de la vigente Ley del Profesorado y de la “Carrera Pública del Profesorado” que ella contiene, ya que dispone que el Ministerio de Educación apruebe, dentro del plazo de 180 días calendario, un programa de incorporación gradual de los profesores en servicio a la nueva Carrera Pública Magisterial (Segunda de las Disposiciones Complementarias, Transitorias y Finales) y establece que los profesores que a partir de la vigencia de la nueva ley ingresen por primera vez, o reingresen, al servicio del Estado, lo harán a la nueva “Carrera Pública Magisterial” (Primera de las Disposiciones Complementarias, Transitorias y Finales). El Proyecto deja, pues, vigente (y congelada en materia de incremento de beneficios remunerativos) la Ley del Profesorado, para los actuales miembros de la “Carrera Pública del Profesorado”, mientras no se incorporen a la nueva “Carrera Pública Magisterial” (Décima Segunda de las Disposiciones Complementarias, Transitorias y Finales). Habría que analizar si esa dualidad de regímenes laborales y de carrera es lo más conveniente, ya que mientras dure podría generar demandas administrativas y judiciales de los profesores y tensiones entre las autoridades educativas, los padres de familia y los docentes.
Segunda Observación:
El Proyecto no precisa si la transferencia de los profesores en servicio titulares en los cinco actuales niveles de la “Carrera Pública del Profesorado” a los nuevos cinco niveles de la “Carrera Pública Magisterial” se hará en correspondencia directa, mediante evaluación y concurso, respetando los derechos adquiridos de los profesores, o, por tratarse de niveles diferentes, con sujeción a las características y requisitos de cada nuevo nivel magisterial, que serán definidos por el Ministerio de Educación y que progresarán de acuerdo a las plazas que el Ministerio de Educación determine disponibles (artículos 23° y 24° y Octava de las Disposiciones Complementarias, Transitorias y Finales). La alternativa podría ser descongelar la actual “Carrera Pública del Profesorado” e implementar la política de desarrollo magisterial mediante procesos de exámenes de certificación de nivel y de concursos de ascensos.
Tercera Observación:
El Proyecto postula una evaluación de desempeño laboral (artículo 9° b) a la que se deberán someter obligatoriamente, cada tres años, todos los profesores titulados, estables y en carrera al servicio del Estado (artículo 28° a), a la manera de un sistema obligatorio de validación de aptitud para continuar en el ejercicio profesional de la docencia. Un primer resultado desaprobatorio daría lugar a un programa de capacitación del docente y a una segunda evaluación al año siguiente (artículo 28° b); en caso de una segunda desaprobación se produciría el retiro de la Carrera Pública Magisterial (artículo 29°) un cese que inhabilitaría su reingreso al servicio en forma permanente e irreversible (artículo 65°). Este tipo de evaluación, que proviene desde el proyecto del Ejecutivo del 2005, pone bajo caución el derecho adquirido de estabilidad laboral de los profesores y no existe en la legislación actual para ningún otro sector de profesionales al servicio del Estado. De acuerdo con nuestro ordenamiento jurídico (Decreto Legislativo 276 y Ley 28175 Marco del Empleo Público) lo que cabría es restablecer las evaluaciones profesionales y de desempeño de los trabajadores al servicio del Estado (cualquiera sea su régimen laboral) que son permanentes e integrales y cuyos resultados se informan periódicamente (Ley del Profesorado, artículo 13, inciso g, y artículo 37); por su carácter formativo, dichas evaluaciones sirven de base tanto para tomar medidas correctivas y sancionadoras, como para reconocer méritos, otorgar incentivos (remunerativos o no remunerativos) y como factor a tomar en cuenta para promociones y ascensos, contribuyendo así a inculcar una cultura de evaluación, de calidad de servicios y de excelencia de resultados o logros. La suspensión, cese y destitución de los servidores públicos no se determinan mediante evaluaciones, sino aplicando las normas que rigen dichas sanciones disciplinarias (Decreto Legislativo 276, y Ley del Profesorado, artículo 45, inciso e, en el caso de cese), respetando los procesos administrativos y legales correspondientes (Ley del Profesorado, artículo 13, inciso j y artículo 27). En la vigente Ley del Profesorado, la inhabilitación profesional solamente puede ser impuesta por sentencia judicial que sancione un delito común (artículo 27). Este es uno de los puntos más críticos en la actual confrontación entre el Gobierno y los profesores sindicalizados.
Cuarta Observación:
Los concursos nacionales de ascenso de las carreras públicas se realizan normalmente una vez al año y no están congelados por las vigentes normas de austeridad. La Ley del Profesorado no se pronuncia al respecto, pero sí su Reglamento, aprobado por el Decreto Supremo 019-1990-ED, cuyo artículo 191 establece que la evaluación para ascenso se realiza anualmente en los meses de setiembre a octubre, y que el ascenso rige a partir del primero de enero del año siguiente. En cambio el Proyecto dispone que los concursos de ascenso de la nueva Carrera Pública Magisterial se realicen cada tres años (artículo 25°) y autoriza al Ministerio de Educación a definir, en función de la disponibilidad presupuestaria, el número de vacantes por regiones y por Nivel Magisterial, utilizando una distribución estándar (artículo 26°). Esto significa que los primeros beneficiarios de los ascensos serían los profesores que ingresando al Primer Nivel de la nueva Carrera Pública Magisterial el año 2008, después de cumplir tres años de servicios y ganar el respectivo concurso, asciendan al Segundo Nivel en el año 2011; en el caso de los primeros ascensos a los Niveles Magisteriales del Tercero al Quinto, dichos beneficios se producirían solamente a partir de los años 2013 y 2014. El Proyecto no precisa cuándo se logrará la meta ampliamente consensuada de una Remuneración Básica del Quinto Nivel Magisterial que sea el doble de aquella que corresponde al Primer Nivel Magisterial; tampoco se compromete a una elevación progresiva de esta última, que permita atraer al Magisterio a los mejores egresados de la Educación Secundaria.
Quinta Observación:
El Proyecto en su versión actual tiene costo cero para el Presupuesto 2008 y siguientes, porque si bien establece, para los miembros de la nueva “Carrera Pública Magisterial”, un sistema de remuneraciones, asignaciones, bonificaciones, subsidios y compensaciones (artículos 43° al 55°), no aprueba los montos en nuevos soles de las mismas. Las Remuneraciones por Niveles Magisteriales las fija el Proyecto en un baremo estático de remuneraciones que tiene como base la remuneración correspondiente al Primer Nivel Magisterial (artículo 45°), cuyo monto en nuevos soles no lo fija. Tampoco se aprueba ningún compromiso plurianual para la aplicación progresiva del nuevo sistema de remuneraciones, pues solamente se establece que el Ministerio de Educación reglamentará la nueva Ley dentro de los ciento ochenta días calendario, siguientes a su publicación en el diario oficial “El Peruano” y que, asimismo, establecerá el cronograma de aplicación (artículo 45°). El Proyecto no precisa si algunos de los beneficios remunerativos que propone van a beneficiar a los profesores que continúen en la “Carrera Pública del Profesorado”; por ejemplo, si al promulgarse la nueva ley se restablece, desde el presente año, la evaluación del desempeño profesional para todos los profesores en servicio.
Conclusión:
Dada la coyuntura de confrontación y violencia suscitada en torno a la eventual aprobación inmediata de la nueva Ley de la Carrera Pública Magisterial, sería altamente recomendable que la Comisión Permanente abra Audiencias Públicas en el Congreso, o en el seno del Foro del Acuerdo Nacional, para generar el indispensable consenso de las partes interesadas en la pronta aprobación de una Ley Específica de la Carrera Pública Magisterial (en la que parece haber amplio acuerdo), postergando para un debate más detenido y participativo, la modificación del conjunto de la Ley del Profesorado, tarea que debería asumir el Ministerio de Educación, en coordinación con el Ministerio de Trabajo y el Ministerio de Economía y Finanzas, quizás otorgándole al Ejecutivo las facultades legislativas correspondientes.
REFERENCIAS:
Ley del Profesorado actualmente vigente:
http://www.minedu.gob.pe/normatividad/leyes/Ley24029.php
Proyecto de “Ley que modifica la Ley del Profesorado en lo referido a la Carrera Pública Magisterial” aprobado por la Comisión Permanente del Congreso en primera votación:
http://www.foroeducativo.org/leycpm1.doc
Aportes de Foro Educativo para la Nueva Carrera Pública Magisterial:
http://www.foroeducativo.org/cpm.htm
En base a las consideraciones anteriores, el análisis técnico del contenido del Proyecto nos suscita un conjunto de inquietudes y observaciones que deberían ser resueltas absueltas por la Comisión Permanente del Congreso, en la forma que les parezca más apropiada, antes de proceder a la segunda votación de tan importante Proyecto.
OBSERVACIONES:
Primera Observación:
El título del Proyecto indica que modifica la vigente Ley del Profesorado; pero en realidad crea (artículo 1°) una nueva “Carrera Pública Magisterial” y un nuevo régimen laboral para sus miembros, distintos a los de la vigente Ley del Profesorado. El Proyecto establece para el ingreso a esa nueva “Carrera Pública Magisterial” una evaluación obligatoria (artículo 9° a) y concursos públicos anuales (artículo 12°). Asimismo, decreta el cierre y la progresiva extinción del régimen laboral de la vigente Ley del Profesorado y de la “Carrera Pública del Profesorado” que ella contiene, ya que dispone que el Ministerio de Educación apruebe, dentro del plazo de 180 días calendario, un programa de incorporación gradual de los profesores en servicio a la nueva Carrera Pública Magisterial (Segunda de las Disposiciones Complementarias, Transitorias y Finales) y establece que los profesores que a partir de la vigencia de la nueva ley ingresen por primera vez, o reingresen, al servicio del Estado, lo harán a la nueva “Carrera Pública Magisterial” (Primera de las Disposiciones Complementarias, Transitorias y Finales). El Proyecto deja, pues, vigente (y congelada en materia de incremento de beneficios remunerativos) la Ley del Profesorado, para los actuales miembros de la “Carrera Pública del Profesorado”, mientras no se incorporen a la nueva “Carrera Pública Magisterial” (Décima Segunda de las Disposiciones Complementarias, Transitorias y Finales). Habría que analizar si esa dualidad de regímenes laborales y de carrera es lo más conveniente, ya que mientras dure podría generar demandas administrativas y judiciales de los profesores y tensiones entre las autoridades educativas, los padres de familia y los docentes.
Segunda Observación:
El Proyecto no precisa si la transferencia de los profesores en servicio titulares en los cinco actuales niveles de la “Carrera Pública del Profesorado” a los nuevos cinco niveles de la “Carrera Pública Magisterial” se hará en correspondencia directa, mediante evaluación y concurso, respetando los derechos adquiridos de los profesores, o, por tratarse de niveles diferentes, con sujeción a las características y requisitos de cada nuevo nivel magisterial, que serán definidos por el Ministerio de Educación y que progresarán de acuerdo a las plazas que el Ministerio de Educación determine disponibles (artículos 23° y 24° y Octava de las Disposiciones Complementarias, Transitorias y Finales). La alternativa podría ser descongelar la actual “Carrera Pública del Profesorado” e implementar la política de desarrollo magisterial mediante procesos de exámenes de certificación de nivel y de concursos de ascensos.
Tercera Observación:
El Proyecto postula una evaluación de desempeño laboral (artículo 9° b) a la que se deberán someter obligatoriamente, cada tres años, todos los profesores titulados, estables y en carrera al servicio del Estado (artículo 28° a), a la manera de un sistema obligatorio de validación de aptitud para continuar en el ejercicio profesional de la docencia. Un primer resultado desaprobatorio daría lugar a un programa de capacitación del docente y a una segunda evaluación al año siguiente (artículo 28° b); en caso de una segunda desaprobación se produciría el retiro de la Carrera Pública Magisterial (artículo 29°) un cese que inhabilitaría su reingreso al servicio en forma permanente e irreversible (artículo 65°). Este tipo de evaluación, que proviene desde el proyecto del Ejecutivo del 2005, pone bajo caución el derecho adquirido de estabilidad laboral de los profesores y no existe en la legislación actual para ningún otro sector de profesionales al servicio del Estado. De acuerdo con nuestro ordenamiento jurídico (Decreto Legislativo 276 y Ley 28175 Marco del Empleo Público) lo que cabría es restablecer las evaluaciones profesionales y de desempeño de los trabajadores al servicio del Estado (cualquiera sea su régimen laboral) que son permanentes e integrales y cuyos resultados se informan periódicamente (Ley del Profesorado, artículo 13, inciso g, y artículo 37); por su carácter formativo, dichas evaluaciones sirven de base tanto para tomar medidas correctivas y sancionadoras, como para reconocer méritos, otorgar incentivos (remunerativos o no remunerativos) y como factor a tomar en cuenta para promociones y ascensos, contribuyendo así a inculcar una cultura de evaluación, de calidad de servicios y de excelencia de resultados o logros. La suspensión, cese y destitución de los servidores públicos no se determinan mediante evaluaciones, sino aplicando las normas que rigen dichas sanciones disciplinarias (Decreto Legislativo 276, y Ley del Profesorado, artículo 45, inciso e, en el caso de cese), respetando los procesos administrativos y legales correspondientes (Ley del Profesorado, artículo 13, inciso j y artículo 27). En la vigente Ley del Profesorado, la inhabilitación profesional solamente puede ser impuesta por sentencia judicial que sancione un delito común (artículo 27). Este es uno de los puntos más críticos en la actual confrontación entre el Gobierno y los profesores sindicalizados.
Cuarta Observación:
Los concursos nacionales de ascenso de las carreras públicas se realizan normalmente una vez al año y no están congelados por las vigentes normas de austeridad. La Ley del Profesorado no se pronuncia al respecto, pero sí su Reglamento, aprobado por el Decreto Supremo 019-1990-ED, cuyo artículo 191 establece que la evaluación para ascenso se realiza anualmente en los meses de setiembre a octubre, y que el ascenso rige a partir del primero de enero del año siguiente. En cambio el Proyecto dispone que los concursos de ascenso de la nueva Carrera Pública Magisterial se realicen cada tres años (artículo 25°) y autoriza al Ministerio de Educación a definir, en función de la disponibilidad presupuestaria, el número de vacantes por regiones y por Nivel Magisterial, utilizando una distribución estándar (artículo 26°). Esto significa que los primeros beneficiarios de los ascensos serían los profesores que ingresando al Primer Nivel de la nueva Carrera Pública Magisterial el año 2008, después de cumplir tres años de servicios y ganar el respectivo concurso, asciendan al Segundo Nivel en el año 2011; en el caso de los primeros ascensos a los Niveles Magisteriales del Tercero al Quinto, dichos beneficios se producirían solamente a partir de los años 2013 y 2014. El Proyecto no precisa cuándo se logrará la meta ampliamente consensuada de una Remuneración Básica del Quinto Nivel Magisterial que sea el doble de aquella que corresponde al Primer Nivel Magisterial; tampoco se compromete a una elevación progresiva de esta última, que permita atraer al Magisterio a los mejores egresados de la Educación Secundaria.
Quinta Observación:
El Proyecto en su versión actual tiene costo cero para el Presupuesto 2008 y siguientes, porque si bien establece, para los miembros de la nueva “Carrera Pública Magisterial”, un sistema de remuneraciones, asignaciones, bonificaciones, subsidios y compensaciones (artículos 43° al 55°), no aprueba los montos en nuevos soles de las mismas. Las Remuneraciones por Niveles Magisteriales las fija el Proyecto en un baremo estático de remuneraciones que tiene como base la remuneración correspondiente al Primer Nivel Magisterial (artículo 45°), cuyo monto en nuevos soles no lo fija. Tampoco se aprueba ningún compromiso plurianual para la aplicación progresiva del nuevo sistema de remuneraciones, pues solamente se establece que el Ministerio de Educación reglamentará la nueva Ley dentro de los ciento ochenta días calendario, siguientes a su publicación en el diario oficial “El Peruano” y que, asimismo, establecerá el cronograma de aplicación (artículo 45°). El Proyecto no precisa si algunos de los beneficios remunerativos que propone van a beneficiar a los profesores que continúen en la “Carrera Pública del Profesorado”; por ejemplo, si al promulgarse la nueva ley se restablece, desde el presente año, la evaluación del desempeño profesional para todos los profesores en servicio.
Conclusión:
Dada la coyuntura de confrontación y violencia suscitada en torno a la eventual aprobación inmediata de la nueva Ley de la Carrera Pública Magisterial, sería altamente recomendable que la Comisión Permanente abra Audiencias Públicas en el Congreso, o en el seno del Foro del Acuerdo Nacional, para generar el indispensable consenso de las partes interesadas en la pronta aprobación de una Ley Específica de la Carrera Pública Magisterial (en la que parece haber amplio acuerdo), postergando para un debate más detenido y participativo, la modificación del conjunto de la Ley del Profesorado, tarea que debería asumir el Ministerio de Educación, en coordinación con el Ministerio de Trabajo y el Ministerio de Economía y Finanzas, quizás otorgándole al Ejecutivo las facultades legislativas correspondientes.
REFERENCIAS:
Ley del Profesorado actualmente vigente:
http://www.minedu.gob.pe/normatividad/leyes/Ley24029.php
Proyecto de “Ley que modifica la Ley del Profesorado en lo referido a la Carrera Pública Magisterial” aprobado por la Comisión Permanente del Congreso en primera votación:
http://www.foroeducativo.org/leycpm1.doc
Aportes de Foro Educativo para la Nueva Carrera Pública Magisterial:
http://www.foroeducativo.org/cpm.htm
